di Maurizio Cartolano

La normativa che regola la professione di Assistente Sociale è distribuita su una serie di disposizioni (alcune anche solo regolamentari) che disegnano un quadro fortemente frammentato. La situazione è decisamente migliore di quella nella quale ci si trovava prima della legge istitutiva dell’ordine (legge 23 marzo 1993, n. 84) quando si assisteva al paradosso dell’esistenza di norme nazionali che prevedevano (per esempio nella Giustizia) la funzione ed il ruolo dell’assistente sociale, ma non era definita la professione, l’iter formativo e gli ambiti d’intervento. Alla legge del 1993 sono nel tempo seguiti altri interventi del legislatore alcuni dei quali interessano la categoria nel suo essere una professione ordinata, nella individuazione del percorso formativo, nell’armonizzazione alle direttive comunitarie, nelle nuove disposizioni sul welfare soprattutto a livello di organizzazione locale dei servizi.
La necessità di arrivare a definire un quadro normativo chiaro non è comunque ispirato dalla sola considerazione di avere un pur utile “Testo Unico” di riferimento, lo sviluppo scientifico e culturale della disciplina ha infatti posto le condizioni per segnare un accreditamento forte della professione di assistente sociale quale soggetto attivo, centrale, nella costruzione del welfare di comunità.
In questo senso si muove il CNOAS che il 14 gennaio 2012 licenzia una proposta di legge che, vedremo, si costituirà come base di quelle successivamente presentate nei due rami del Parlamento.

Occorre comunque dire che l’iniziativa del CNOAS è anche sollecitata dalle iniziative governative di riordino di tutte le professioni che si esercitano in relazione all’appartenenza ad albi. Infatti il 13 agosto 2011 il precedente governo Berlusconi approva il decreto legge n. 138, (allora definito “manovra bis”)  che sotto il nome di “Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo” apre il processo di riordino delle professioni nella logica che una “liberalizzazione” (che poi vedremo non ha ragione di definirsi tale) possa costituirsi come ulteriore volano alla ripresa economica. L’iniziativa governativa per la liberalizzazione delle professioni è da tempo una delle azioni richieste dall’Unione Europea in vista di una armonizzazione tra i vari stati membri delle normative del settore.
Il D.L. 138, poi convertito nella legge 148/2011, e ancora parzialmente modificato dalla successiva norma “Salva Italia” del governo Monti, dispone – tra l’altro - la delega al governo ad emanare entro un anno (cosa che avviene con il  DPR 137 del 6 agosto 2012) una norma di riordino delle professioni entro i paletti fissati appunto dalla legge delega. (vedi il contributo sulla riforma degli ordini) E’ in questo periodo, tra il decreto “Salva Italia” e il DPR 137/12, che il CNOAS presenta la propria proposta.
L’iniziativa non avrà seguito sia per la chiusura della legislatura, sia perché il CUP Comitato Unitario delle Professioni (una Associazione parasindacale costituita fra le rappresentanze istituzionali di livello nazionale degli Ordini e Collegi professionali) spinge per una azione unitaria da parte di tutti gli ordini.

Come arriviamo alle proposte di legge

A marzo 2013 (il 15 al Senato e il 26 alla Camera) vengono inaspettatamente presentate e/o annunciate due proposte di legge rispettivamente dalla senatrice, nonché collega, Mattesini e dalla deputata Antezza. Chi si avventura nella lettura delle proposte fa un salto sulla sedia: nei testi si prevede l’accesso alla professione di Assistente Sociale ai laureati in possesso della L24 (psicologia). Le reazioni di sconcerto del Consiglio Nazionale (vedi comunicato del 1 giugno 2013) e del Sunas sono però prontamente raccolte dalle firmatarie della legge, che attribuiscono l’indicazione della laurea in psicologia ad un mero errore materiale da parte degli uffici legislativi parlamentari. Quindi, dopo un incontro chiarificatore con il CNOAS avvenuto l’11 giugno 2013, le parlamentari firmatarie delle proposte di legge si impegnano a riscrivere i testi presentati prendendo spunto e indicazioni dalla proposta CNOAS. (vedi comunicato 12 giugno 2013).
Si può seguire l’iter parlamentare delle proposte monitorando i link:

• per la Camera
• per il Senato.

Per facilitare comunque la lettura ravvicinata dei diversi testi abbiamo preparato una tabella comparativa scaricabile qui che, con riferimento al provvedimento presentato alla Camera, evidenzia le differenze con il testo del Senato e con la proposta CNOAS
Nota a margine: se errare è umano… perseverare è pressappochista. Nel testo attualmente depositato in Senato è presente, nella relazione di presentazione che però non incide sulla legge, la frase “… classe 6 e la laurea specialistica in programmazione e gestione delle politiche e dei servizi sociali -- classe 57/S, oggi sostituite dalla laurea in scienze e tecniche psicologiche classe L 24 …”

E’ opportuno evidenziare che la presentazione di una proposta di legge non produce automaticamente la sua discussione e ancor meno la sua approvazione. Ogni legislatura termina con migliaia di proposte di legge rimaste sulla carta, spesso non sono neppure arrivate alla discussione nelle commissioni parlamentari alle quali sono state assegnate commissioni che hanno il compito di preparare i testi che poi andranno in aula.
Per “accompagnare” le proposte di legge alla discussione nelle aule parlamentari occorre fare una sana opera di lobbing, muoversi cioè affinché il lavoro vada avanti, valorizzare le ragioni per le quali la proposta debba andare all’approvazione, accreditare l’importanza del provvedimento come utile e significativo non solo per i diretti interessati ma anche per il resto della nazione, impegnare quanti più rappresentati parlamentari possibili su una condivisione di necessità e opportunità.
In questa logica il Presidente del Cnoas il 27 giugno 2013 scrive ai vari presidenti dei gruppi parlamentari dei diversi schieramenti, per chiedere un incontro finalizzato ad illustrare l’importanza delle due proposte depositate agli atti dei due rami del Parlamento. In questa stessa cornice il 1 agosto 2013  esce il comunicato stampa del Presidente dell’Ordine, nel quale di fatto si dichiara il sostanziale riconoscimento di comunanza di obiettivi delle proposte di legge con quelli del gruppo professionale che si raccoglie intorno al CNOAS e utilmente si sottolinea che “I due testi, praticamente identici, sono stati condivisi da tutta la comunità professionale, dagli Ordini regionali, dalle associazioni e dal sindacato di categoria e tendono alla piena valorizzazione dell'Assistente Sociale.”

Vale la pena di osservare che i due testi non sono “praticamente identici”: infatti mentre il testo presentato al Senato di fatto coincide con la proposta CNOAS,  il testo della Camera è decisamente più completo e supera anche alcune criticità che erano emerse nel forum di www.serviziosociale.com successivamente alla presentazione della bozza CNOAS (gennaio 2012)

Una di queste criticità, che riteniamo tutt’altro che marginale per una efficace formazione professionale, è la questione del tirocinio (art 5). La bozza Cnoas/Senato, interpretando in maniera rigida le indicazioni contenute nella legge 148/11, pone il tirocinio di fatto fuori dal percorso universitario (6 mesi nell’ultimo anno della quinquennale più 12 post laurea) privando così il percorso formativo di uno spazio di analisi, elaborazione e acquisizione di competenze dagli agiti professionali. La cosa appare anche contraddittoria se si tiene presente che i macrosettori concorsuali, cioè gli insegnamenti (richiamati da questa stessa proposta di legge all’art. 4 comma 2) prevedono “ … progettazione e valutazione dei servizi sociali e degli interventi di servizio sociale …” attività formativa chiaramente ed ampiamente rintracciabile nello sviluppo delle esperienze di tirocinio.
Il corrispondente articolo del testo di legge presentato alla Camera, invece, riconduce il tirocinio interamente dentro il percorso universitario (per almeno 900 ore) dando rilevanza e significato al contributo di questa azione formativa, in più lo studente diventa soggetto attivo nella scelta dell’ambito di intervento. Anche in ragione di questo impegno più intensivo durante il percorso universitario, diventa facoltativa la possibilità di svolgere praticantato post laurea rispetto alla obbligatorietà dei 12 mesi di tirocinio presenti nel testo Senato/Cnoas.

Una seconda criticità che fu rilevata nella proposta CNOAS, e che persiste nella proposta Senato, è relativa alla confusione che si viene a creare per gli studenti e i neo laureati con la L39 o la LM87 al momento dell’approvazione della legge e nella fase transitoria alla istituzione della LMCU: se dovesse passare il testo del Senato così come formulato, per accedere all’albo A (che nelle norme transitorie riappare) occorre possedere la L39 “e” la LM87. Il testo della Camera invece rende “indifferente” il possesso di una delle due lauree per l’iscrizione all’albo A (la congiunzione nei testi passa da “e” ad “o”).
Ma perché si riparla dell’albo A se poche righe più sopra di questo art. 23 (Camera) e del corrispondente 22 (Senato/Cnoas), nonché nell’art. 7 di entrambi i testi, è di fatto sancita l’esistenza di un albo unico?
Cosi formulato l’articolo lascia presupporre che l’albo unico di fatto si costituisce contemporaneamente all’istituzione della LMCU. Crediamo che sia utile perlomeno allineare i tempi di esecutività dei vari articoli per prevenire una confusione facilmente evitabile. In sub ordine - e al solo fine di tutelare gli studenti e i neo laureati che senza colpa si trovano nel groviglio delle scadenze normative - è utile prevedere un comma 4 bis che reciti: “successivamente alla istituzione della LMCU possono sostenere l’esame di abilitazione i laureati nelle classi LM87 e L39 fino ad esaurimento delle stesse e comunque non oltre X anni dall’entrata in vigore della presente legge”

Il testo della Camera lascia aperte questioni apparentemente minori che necessitano di un approfondimento:

• Art. 3 comma 13: l’articolo indica gli ambiti di “esclusiva competenza” dell’assistente sociale. Sia il testo senato che il testo Cnoas indicano in questo comma “counselling di servizio sociale” il testo camera parla invece di “consulenza di servizio sociale”. Questa forzata e volontaria italianizzazione del termine non può certo essere giustificata da sciovinismi grammaticali, ormai sono rintracciabili in tantissime norme termini non italiani (basti pensare alla “spending review” o all’esistenza di un intero ministero al “welfare”), e sono termini che hanno una portata di senso diversa nella accezione “straniera”. Il counselling è qualcosa di diverso dalla semplice consulenza. Sorge il sospetto che l’attribuzione esclusiva di una competenza di counselling (per quanto qui riferita al solo servizio sociale) possa essere mal interpretata da altri attori del sociale.
• Art. 9 comma 2: l’ intero articolo disciplina l’organizzazione e funzionamento del Consiglio nazionale e dei consigli regionali, il comma 2 prevede che i consiglieri eletti e i membri del consiglio di disciplina hanno diritto ad ottenere permessi di lavoro per svolgere il proprio mandato di consigliere, analogamente a quanto avviene per le cariche politiche elettive. E’ giusto il principio: attualmente i consiglieri svolgono il loro mandato nel tempo libero, spesso utilizzando le proprie ferie e/o dedicando i week-end all’attività istituzionale. Occorre chiarire però che questa cosa ha un costo che si riflette inevitabilmente nei bilanci dei consigli, sempre analogamente a quanto avviene per le cariche elettive degli enti locali dove – per esempio – il comune rimborsa al datore di lavoro del consigliere eletto le ore pagate ma non lavorate. Appare opportuna una indicazione regolamentare del consiglio nazionale e/o l’emanazione di linee guida per ottimizzare l’attività istituzionale in funzione di un contenimento della spesa. A margine si segnala che nell’individuare i beneficiari di tale diritto sono “saltati” i membri del consiglio nazionale di disciplina.
• Art 10 comma 2: il testo recita “Il consiglio regionale di disciplina è composto da cinque membri nominati tra gli iscritti all’albo da almeno dieci anni, che garantiscono indipendenza di giudizio e nei confronti dei quali non sono state irrogate in precedenza sanzioni disciplinari” Apparentemente nulla da eccepire, il consiglio di disciplina composto da iscritti diversi da quelli eletti (quindi nominati ) è previsto dal DPR 137/12 (art 8) tuttavia quest’ultimo provvedimento prevede che la nomina avvenga a cura del Presidente del Tribunale circondariale su una rosa di iscritti presentata dall’ordine (comma 3). Ora in giurisprudenza amministrativa è noto che una norma successiva (tale sarebbe questo articolo in caso di approvazione della legge di riordino)  “supera” una norma precedente anche in assenza di una chiara indicazione abrogativa, ciò che non si può però superare e la ratio del citato art. 8 (comma 3) del DPR 137.
• Le sanzioni disciplinari eventualmente irrogate da un consiglio di disciplina vanno a incidere su diritti soggettivi il cui potere è attribuito dalla Costituzione agli organi della giustizia, anche nella forma di “investitura” operata  appunto da un Presidente di Tribunale ai membri del consiglio di disciplina. In pratica questo comporta il rischio di rendere inefficaci i provvedimenti sanzionatori nel momento in cui un “sanzionato” può opporre eccezione di costituzionalità rivolgendosi ad un tribunale amministrativo non per il merito della sanzione, ma per la legittimità ad agire da parte del consiglio di disciplina. Si suggerisce di far approfondire l’intera questione dagli uffici legislativi competenti.
• Art 16. ancora sul procedimento disciplinare, l’art 16 prevede l’impugnazione da parte di un iscritto sanzionato davanti al consiglio nazionale di disciplina. Si ritiene utile indicare il termine dal quale decorre l’efficacia del provvedimento sanzionatorio, infatti il “sanzionato” ha tempo 30 giorni dalla data di notificazione per proporre quello che praticamente è un appello al consiglio nazionale di disciplina, intanto però la sanzione è stata notificata e può produrre i suoi effetti, in questo caso non c’è nessun meccanismo di garanzia per il sanzionato il quale, in caso di esito favorevole della sua impugnazione da parte del consiglio nazionale di disciplina, ha comunque scontato ingiustamente almeno una parte di un provvedimento sanzionatorio. Si ritiene utile un comma (1 bis) di garanzia che reciti: “La sanzione si applica a partire dal 30 giorno successivo alla notificazione del provvedimento. Il ricorso al consiglio nazionale di disciplina sospende l’efficacia del provvedimento”
• Art. 20 (assicurazione obbligatoria) l’intero articolo è costruito sulla figura di un assistente sociale libero professionista. Si ritiene invece necessaria una distinzione tra chi opera in regime di libera professione e chi opera in regime subordinato o parasubordinato. In quest’ultimo caso un utente “danneggiato” dall’operato dell’assistente sociale non agisce (meglio… non dovrebbe agire) direttamente contro di lui ma verso l’organizzazione (pubblica o privata) nella quale opera e che risponde delle azioni dei propri dipendenti.
• L’ assicurazione di un assistente sociale subordinato o para subordinato deve prevedere la copertura rispetto alla facoltà di rivalsa da parte dell’amministrazione con la quale opera e che avrà massimali assicurativi probabilmente diversi da quelli previsti al comma 5.
• Tutela dell’operato dei propri dipendenti ed eventuale facoltà di rivalsa in caso di dolo o colpa esistono però in un mondo perfetto, di fatto accade spesso che le amministrazioni lascino soli i propri dipendenti denunciati dagli utenti, e gli assistenti sociali debbono provvedere autonomamente alla propria difesa legale salvo poi chiedere a loro volta rivalsa al proprio ente. In questo caso occorre prevedere obblighi assicurativi diversi da quelli prospettati nell’articolo.

Pur con i necessari aggiustamenti da fare, parte dei quali abbiamo evidenziato in queste note, si ritiene globalmente positiva la proposta di legge 550 depositata alla Camera. Appare quindi opportuno che questo testo possa essere quello sul quale concentrare tutte le azioni più utili per promuovere la progressione dell’iter parlamentare fino alla approvazione in aula.

comparazione proposte di legge professione assistente sociale
Lettura comparata delle proposte di legge sulla professione di assistente sociale a cura di Silvia Casagrande
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Proposta di legge alla Camera
Nuovo ordinamento della professione di assistente sociale. Proposta di legge n.550 presentata alla Camera dei deputati in data 26/03/2013 dall'onorevole Antezza ed altri
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Disegno di Legge al Senato
Disciplina della professione di assistente sociale. Disegno di Legge n.660 presentato al Senato della Repubblica in data 15/05/2013 da Mattesini et. al.
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Riportiamo i vari comunicati stampa del Consiglio Nazionale dell'Ordine degli Assistenti Sociali inerenti la riforma delle professioni, in modo da facilitare la analisi cronologica degli eventi: dalla sintonia e l'entusiasmo del "parlare la stessa lingua" del Ministro, alla preoccupazione e delusione per un'occasione mancata, passando dalla individuazione di criticità e proposte.

di Franca Dente, Silvana Tonon, Gloria Pieroni

A distanza di alcuni mesi dalla conclusione del nostro mandato ci sembra importante non disperdere il contributo di riflessione prodotto dal precedente consiglio del Cnoas, proseguire nel confronto su tematiche di grande interesse per il servizio sociale, non lasciar cadere nel vuoto l'esperienza da noi maturata, gli spunti prodotti e il lavoro fatto. L'obiettivo è contribuire alla crescita e al rafforzamento della professione coinvolgendo il maggior numero di colleghi, di studenti in servizio sociale, e di altri interessati al tema.